Costa Rica -- Exp. No. 6667-S-96 Voto No. 3515-97 (CONAI budget) (espanol)

(Costa Rican government violated ILO 169 when it failed to consult with indigenous groups prior to making dramatic cuts in the budget of the agency responsible for overseeing indigenous issues).  Exp.  No.  6667-S-96 Voto No.  3515-97 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.  San José, a las quince horas doce minutos del día veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y siete.

Recurso de AMPARO planteado por el señor Edwin Hernández Parra, Presidente de la Junta Directiva de la Reserva Indígena Huetar de Zapatón, Otilio López Brenes, Presidente de la Junta Directiva Indígena Cabécar de Chirripó, Antonio Degracia Rodríguez, Presidente de la Junta Directiva de la Reserva Indígena Guaymí de Conteburica, Juan Montezuma Bejarano, Presidente de la Junta Directiva de la Reserva Indígena Guaymí de Abrojo de Montezuma, Anselmo Flores Reyes, Presidente de la Junta Directiva de la Reserva Indígena de Térraba, contra el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.-

Resultando:

I.  Los recurrentes, representantes oficiales de las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Reservas Indígenas, interponen recurso de Amparo contra el Ministro de Cultura porque éste no incluyó los recursos presupuestarios necesarios para la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI).  Exponen que la política seguida por el recurrido, ha sido la de reducir las partidas presupuestarias de 1996 en más de un 70% y en un 85% para 1997 y perseguir el cierre técnico y la paralización de todas las actividades de la Institución, que por ley debe de velar por los intereses de los indígenas.  CONAI es una institución descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio propios y no está adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.  Acusan que la asesora en asuntos indígenas de ese Ministerio ha llevado a cabo una campaña para desestabilizar la Junta Directiva de CONAI, nombrando delegados institucionales que suplanten a los actuales y con ello minorizan a los indígenas en su propia Asamblea.  Las partidas reducidas tenían un impacto directo para las Comunidades Indígenas; por lo que ahora CONAI no puede atender los problemas de las comunidades.  El Ministerio de Cultura, presentó varias justificaciones del por qué la reducción de los presupuestos; entre ellas, se dice que se basaron en la política de asignarle los recursos "directamente a los indígenas", apareciendo varios organismos beneficiados, como son: Aradikes, Codebriwak, Asociación Duchi, Coopebrunka y Coopemaleku; organismos con fines de lucro personal, que han sido causa de divisiones en las Reservas Indígenas y encabezan el movimiento para la eliminación de CONAI y de las Asociaciones de Desarrollo.  Otra justificación fue que CONAI "no suministra datos sobre sus actividades"; tema que los recurrentes alegan como falso.  Solicitan se declare con lugar el recurso contra el Programa 765, del Título 117, correspondiente al Presupuesto del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, relativo a Transferencias Varias, contenidos en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el año 1996, y que se le restablezca a lo fue solicitado por CONAI para el año 1996.  Asimismo, que se ordene al Ministerio de Cultura girar la diferencia a favor de la Institución, lo que también se solicita para el ejercicio económico de 1997, y así se le retornen a CONAI todos los recursos presupuestarios solicitados por esta Institución para 1997, de conformidad con los límites de gastos a los que tiene derecho la Institución.

II.  El señor Arnoldo Mora Rodríguez, Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, manifestó que en el año 1996, el Ministerio tuvo que enfrentar disminuciones en su Presupuesto y asumir los gastos de aguinaldo y cargas sociales, los cuales cancelaba directamente el Ministerio de Hacienda; por lo que la disminución del gasto llegó a ser del 13% en relación con 1995.  Dice que en el año de 1996 se agregaron otras cargas presupuestarias que también le correspondían antes al Ministerio de Hacienda.  En lo referente a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, en 1995 y 1996 se le giraron las sumas de ¢150.769.000.00 y ¢129.760.438.00, respectivamente.  De esta forma alega que la disminución de recursos obligó a las autoridades del Ministerio a realizar ajustes presupuestarios.  De esta forma, de conformidad con esta política de austeridad, cada institución pública debía velar porque los programas propios o los que subvenciona, serían objeto de una distribución de fondos de una manera organizada y prioritaria, según el fin público que persiguen.  Ahora bien, dice el Ministro recurrido que la Contraloría General de la República, al efectuar una Auditoría operativa a CONAI, señaló algunas anomalías que operan en esta Comisión, entre las cuales se señala someramente que:

a) No fue posible localizar las actas que mostraran las actuaciones de la Asamblea General, excepto en dos casos: las sesiones celebradas el 25 de enero de 1989 y el 19 de enero de 1991.

b) CONAI ha carecido de un órgano de análisis y de toma de decisiones con participación multilateral.

c) Las Comisiones Especiales de Trabajo, deben ser constituidas por la Asamblea General, de las cuales, no se localizó información que mostrara su funcionamiento.

d) Se ve la ausencia de una coordinación formal y sistemática, entre CONAI y las diferentes entidades ejecutoras de programas que conforman la Asamblea General de la Comisión.

e) No se han elaborado diagnósticos sobre la situación de cada reserva indígena ni planes de trabajo.

f) Se da la falta de una política general de la Comisión, lo cual no ha ocurrido debido a que este órgano no ha funcionado regularmente.

g) En la Adquisición de terrenos se han observado ciertas deficiencias como son ausencia de información básica como ubicación exacta de la finca, planemetría, estimación de las area de utilización, entre otras cosas.

h) También existen "mosaicos de fincas".  Solamente algunas reservas indígenas tienen los mosaicos, las cuales, en algunos casos son poco confiables por no estar actualizados.  Los mosaicos permiten visualizar la ubicación geográfica de las propiedades en cada comunidad indígena.

También debe observarse las denuncias de los distintos grupos Indígenas, los cuales no se encuentran contentos con la labor de CONAI, porque consideran que no cumple con los cometidos que la ley le señala, de manera que el Ministerio se ha visto obligado a virar la política de distribución de apoyo financiero, para atender eficazmente las constantes solicitudes de colaboración que realizan los indígenas.  Según las quejas, los resultados no se evidencian en las comunidades, de manera que se giran múltiples pequeñas partidas para cubrir demandas de infraestructura comunal, capacitación, entre otras cosas.  Sobre el monto de los programas de tierras y viviendas para la comunidad Indígena, se procedió a transferirle al Ministerio de Vivienda y a Asentamientos Humanos la suma ¢ 20.000.000 para viviendas en comunidades Indígenas, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería la suma de ¢ 24.000.000 para transferir al Instituto de Desarrollo Agrario designados a la compra de tierras a este sector de la población.  La variación en el Presupuesto se fundamenta en que se debe hacer uso racional de los recursos disponibles, asegurando que la mayor parte de éstos sean asignados a la ejecución de Programas y Proyectos, que contribuyen al desarrollo sociocultural de las poblaciones indígenas y evitar que la mayor parte de los recursos se utilicen en gastos administrativos.  Por último, no existe una norma que establezca la cantidad de Presupuesto que debe transferirse a CONAI, pues el artículo 28 de la Ley de su Creación dispone que el Ejecutivo esté en condiciones de fijar en el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la República, la subvención a que bien tuviere.  Por todo esto, se le solicita a esta Sala declarar sin lugar el presente recurso.

III.  El señor Juan Sánchez Agüero, Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), sin indicar sus calidades, se adhiere al recurso de amparo que aquí se promueve.  Manifiesta que lo que sucede es una persecución política destinada a paralizar de hecho la Institución que el Poder Ejecutivo no pudo eliminar a través de un proyecto de ley para "dar autonomía a los indígenas", y no pudo controlar por medio de elecciones libres, es decir, tanto el Ministro de Cultura como sus asesores no pudieron dominar a CONAI, ahora buscan asfixiarla y eliminarla.  Manifiesta, entre otras cosas, que la Institución representativa de los pueblos indígenas recae en CONAI, de manera que debe proveer de los medios para su pleno desarrollo e incluso debe consultar a las pueblos interesadas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.  El informe utilizado por el señor Ministro no tiene carácter ni absoluto ni definitivo, fue el primero de una serie de oficios por los cuales CONAI aclaró e incluso impugnó algunos planteamientos de la Contraloría, conforme al derecho de defensa.  No se trata de anomalías, pues según se dice, el informe de la Contraloría señala que a su criterio, la "Asamblea General del CONAI" no tiene un papel suficientemente importante.  El informe dado por la Contraloría se refiere a consideraciones generales y académicas sobre el funcionamiento de la Asamblea General y no de la Administración actual.  Tómese en cuenta que si está compuesta por 50 delegados que ni se conocen y que se reúnen una vez al año, todo lo cual se traduce a que no es el mejor lugar para definir "políticas fundamentales del indigenismo".  Las denuncias a que se refiere el Ministro fueron hechas por grupos minúsculos, constituidos generalmente por Organizaciones No Gubernamentales, no representativas, que la misma Sala Constitucional excluyó de la Asamblea de CONAI, y que se han constituido en enemigas de las Institución pues esta interfiere en sus planes de beneficiarse de la Causa Indígena, entre otras cosas.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y, Considerando:

PRIMERO: HECHOS PROBADOS.  Como tales se tienen los siguientes: A) que el Presupuesto de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas fue reducido en un 70% para 1996 y 85% para 1997 (escrito inicial e informe de la autoridad recurrida visible a folios 3 y 37 del recurso); B) el rebajo del Presupuesto se basa, entre otras cosas, para asegurar que los recursos disponibles lleguen en forma más directa a las Organizaciones Indígenas Regionales, y evitar su utilización en gastos administrativos (copia de memorándum DPL 018-97 del 23 de enero de 1997, visible a folio 60 del recurso); C) algunos grupos indígenas han manifestado por escrito su malestar en el funcionamiento de CONAI (copias de los escritos a folios 65 a 125 del recurso); D) en oficios dirigidos a la Contraloría General de la República, los Jerarcas de CONAI hacen alusión y rebaten los argumentos señalados en el informe No.  003148 de 9 de marzo de 1995, de dicha entidad (oficio DE-118-95 del 8 de setiembre de 1995, y DE-106-95 del 14 de agosto de 1995, visible a folio 160 del recurso); E) algunas asociaciones indígenas han recibido aportes económicos o subvenciones del Ministerio recurrido, montos que se distribuyen en 12.000.000 en 1996 y 1997 (oficio DPC-036-96 del 22 de enero de 1996 y oficio del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes No.  OM-292-96 del 17 de mayo de 1996 visible en el anexo documental del recurso de amparo numerado como 11); F) la Contraloría General de la República emitió un criterio en 1995, reconociendo como significativa la rebaja presupuestal de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, de manera que se debía gestionar la búsqueda de mayores recursos que le permitieran cumplir a cabalidad sus objetivos (oficio dirigido al Director Ejecutivo de CONAI, No.  15521 del 27 de noviembre de 1995 en el anexo documental del recurso de amparo numerado como 8).

SEGUNDO: La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas solicita tenerla como adherente.  Estima la Sala que debe considerársele como tal por que, aunque en la jurisprudencia de la Sala un ente público no es titular de derechos constitucionales o convencionales de Derechos Humanos, ciertamente, en este caso CONAI en el fondo resguarda y representa intereses y objetivos de los indígenas de Costa Rica, como mecanismo previamente establecido a la aprobación del Convenio No.  169 de la OIT, que desempeña las funciones de coordinación, promoción, y enlace de éstas comunidades protegidas nacional e internacionalmente, dentro de nuestro país.

TERCERO: Ciertamente la Sala ha emitido diversas sentencias referentes al Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, No.  169 de la Organización Internacional de Trabajo, aprobado por la Ley No.  7316, como son las números 3003-92, 2253-96, entre otras.  Incluso en una reciente decisión, bajo la sentencia No.  0947-97, se dirimió la cuestión de si un seminario taller denominado "Dialogo Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indígenas de Costa Rica", con el auspicio de la Primera Dama de la República era una actividad ilegítima, pues se alegaba que con él se pretendía establecer la política indigenista y tomar decisiones importantes, sin la participación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.  La Sala sostuvo con base en los informes rendidos por las autoridades recurridas, que esa actividad era de naturaleza privada de manera que no infringía el artículo 7 del Convenio No.  169 supracitado.  Pero también allí indicó:

"Lo anterior no obsta, de toda forma, para agregar como colofón de lo que la Sala resuelve, que si a los hechos que sirven de base a este amparo se siguieran otros que puedan dar evidencia de constituir indicio claro de una política de la Presidencia de la República, a través del llamado Despacho de la Primera Dama, para marginar del manejo de los asuntos indígenas a la Comisión Nacional Indígena, por ejemplo, la Sala podría entrar a conocer nuevamente sobre estos temas, pues en ese evento, estaríamos en presencia de una actitud ilegítima por vías de hecho contra la organización legalmente constituida de los indígenas del país.".

Ahora bien, de conformidad con el tema que se discute en este amparo, se encuentra que hay suficiente mérito para declarar y resolver sobre la disminución denunciada del Presupuesto de CONAI, como un cometido claro e inequívoco del gobierno central en marginar a este ente de los asuntos indigenistas en nuestro país.

CUARTO: En efecto, en el amparo se discute si la reducción presupuestaria que sufrió la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, de más del 70% del Presupuesto para 1996, y de un 85% para 1997, deriva en una infracción a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense al suscribir y aprobar el Convenio No.  169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), y como consecuencia, en una infracción a los derechos de los indígenas del país.  La Sala estima que la drástica reducción presupuestaria aplicada a CONAI es incompatible con los fines y deberes que debe observar el Estado costarricense, al proteger la integridad y dignidad de sus indígenas (artículo 2.  1 del Convenio No.  169 del OIT).  Si bien, la Sala Constitucional no debe entrar a analizar -normalmente- aspectos o asignaciones presupuestarias de los distintos entes públicos, en el caso que nos ocupa, esa disminución impugnada por los recurrentes ha provocado -sin lugar a dudas- una profunda crisis económica y administrativa en CONAI, la cual puede calificarse como un grave quebrantamiento al Convenio supracitado.  El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ha informado que con motivo de una política de austeridad y de uso racional de recursos disponibles, aunado a la existencia de una serie de deficiencias de la Comisión dicha, ha adoptado diversas medidas para asegurar que los escasos medios disponibles sean aprovechados directamente en favor del indígena, todo esto debido a que no se ha logrado tener un seguimiento eficaz de las actividades y fines de CONAI.  Este argumento es rechazado por la Comisión coadyuvante, argumentando que se trata de estudios generales y académicos de la Contraloría General de la República, y no particulares de la Institución.  Los recurrentes por su parte denuncian una campaña ilegítima para desestabilizar a ese ente público.  En criterio de la Sala, la decisión de recortar el Presupuesto vulnera los artículos 2.1, 4, 6 y 33 del Convenio No.  169 de la OIT.  Al momento en que Costa Rica aprobó este instrumento internacional, el Estado costarricense se comprometió según el artículo 4 citado a establecer "medidas especiales", lo que debe entenderse como un constante activismo para salvaguardar a estos grupos étnicos minoritarios, sus instituciones, sus bienes, el trabajo, medio ambiente, entre otras cosas, de la influencia de nuestra población y cultura.  Estas "medidas especiales" deben significar para el Estado una prohibición de abandonar, o dejar a la deriva una institución pública que tiene por objeto establecerse como el foro de discusión e iniciativas de los asuntos indígenas en el país, y el lugar de interacción entre nuestras instituciones y los representantes indígenas.  De tal manera, la justificación que da el Ministro recurrido es inatendible y evidencia una actitud alejada de los compromisos internacionales asumidos por el país.  Tómese en cuenta que CONAI es el canal instituido por ley para lograr los fines estipulados en el artículo 4 de la Ley No.  5251, entre los cuales está la de elevar los niveles de vida y de desarrollo de los indígenas, ser un instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas, promover las investigaciones científicas, concientizar sobre la existencia de los indígenas, velar por el respecto de los derechos de las minorías indígenas, organizar actividades productivas como cooperativas agrícolas, así como servir de enlace oficial con agencias internacionales.  También lo reforzó esta Sala en la sentencia No.  2253-96:

"Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT).  Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho.  Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.".

Ahora bien, si lo que el Estado trata de evidenciar es que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es un ente público con problemas administrativos serios, esta discusión se debe dar conjuntamente con los pueblos indígenas, sin pretender esquivar las obligaciones constitucionales y convencionales.  El problema planteado en este recurso, no solo se refiere a aspectos pecuniarios sino que también al compromiso del Estado en buscar fórmulas para la maximización de los recursos para el beneficio de estas culturas, sus instituciones y dentro de ese campo, elevar la eficiencia administrativa de CONAI, si se trata de la aplicación de buena fe del Convenio dicho, con la búsqueda de nuevas alternativas de organización, políticas y financiamiento, sobre todo por los aspectos que señaló la Contraloría General de la República según los hechos probados de esta sentencia.  Tómese en cuenta que deben existir "...  instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos, disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones." (artículo 33 del Convenio No.  169).

QUINTO: El Ministro recurrido ha informado que de la letra del artículo 28 de la Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, Ley No.  5251 se puede extraer alguna flexibilidad presupuestaria del Estado.  Esta establece:

"Artículo 28.- A fin de que el Poder Ejecutivo pueda estar en condiciones de fijar en el proyecto de ley de Presupuesto General de la República, la subvención que a bien tuviera, a más tardar el 31 de julio de cada año, ..."

Al modo de ver de la Sala, ello no implica una discrecionalidad como parece entenderlo el Ministro, pues ésta probado que de un año a otro se ha reducido sustancialmente el Presupuesto de CONAI, lo que implica limitarla indebidamente en su papel de institución o mecanismo para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de los indígenas en nuestro país, en los términos del artículo 33 del Convenio No.  169 de la OIT.  Sin que se pueda descartar que existen importantes inconvenientes administrativos en CONAI, minar su Presupuesto lesiona el principio de buena fe con que deben interpretarse y ejecutarse los Convenios Internacionales en nuestra jurisdicción territorial, pues se invoca una situación interna para justificar el incumplimiento de los términos de un tratado, como sucede en el caso, cuando han de observarse medidas especiales para salvaguardar los intereses de los indígenas, su trabajo, cultura, entre otras cosas (artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derechos de los Tratados).  Tómese en cuenta que, además de esa obligación genérica de interpretación de los tratados, existe una obligación especial en el propio Convenio No.  169 de la OIT, en formular una consulta a los pueblos indígenas, de conformidad con el principio de buena fe, según lo establece el artículo 6.2 de ese mismo cuerpo normativo.  Lo anterior significa que toda actividad encubierta esta proscrita, y más bien, la obligación del Estado costarricense es la de ser transparente en el manejo de los asuntos indígenas.  De esta forma, las políticas del Gobierno deben ser puestos en conocimiento y consulta de los pueblos indígenas antes de su adopción y ejecución.  Debe tomarse en cuenta que los tratados sobre derechos humanos, "...  no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo entre los Estados contratantes.  Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes.  (Opinión Consultiva de la Corte Inter-americana sobre Derechos Humanos No.  2-82, párr.  29).

SEXTO: Entonces, la obligación de observar el Convenio No.  169 supra citado, de conformidad con el principio de buena fe está íntimamente relacionado con la obligación de consultar a los pueblos indígenas.  Ahora bien, observa la Sala, que no ha existido esa formal consulta a los grupos indígenas del país sobre la disminución presupuestaria de CONAI.  Aún cuando existen quejas y comunicaciones de grupos indígenas en su contra, es lo cierto que ello no equivale a la obligación de "consultar a los pueblos interesados,...", en los términos del artículo 6.1 a) del Convenio citado de la OIT.  Con la reducción presupuestaria dicha, el Estado costarricense afecta el desarrollo de una institución pública creada precisamente con el propósito de promover el desarrollo de los grupos indígenas, junto al respeto de sus instituciones culturales.  El Ministro no ha demostrado que haya consultado adecuadamente a los grupos interesados, y en este sentido no ha indicado cuál fue el procedimiento de consulta que se realizó ante los grupos étnicos afectados por el recorte presupuestario dicho.  Si CONAI -según el criterio del Poder Ejecutivo- es una institución obsoleta, y se sostiene que la misma debe ser reformada o derogada, deben procurarse -entonces- otras alternativas que la superen en eficiencia y fines, todo a fin de llenar los cometidos del Convenio No.  169 de la OIT.  No encuentra la Sala entonces razonable el argumento de que por problemas en el funcionamiento de este ente público, se debe suprimir la Institución y dejarla desprovista de recursos, canalizando libremente recursos hacia grupos creados por particulares, como si así se satisfaciera el deber del Estado.  Si bien, el Ministro recurrido justifica que a ciertas organizaciones indígenas privadas se les ha otorgado subvenciones, con miras en tener menos trabas administrativas y accesar directamente a las comunidades indígenas, este argumento es improcedente no sólo por los términos del artículo 33 del Convenio citado, sino también, porque la Sala ha resuelto que el giro de partidas específicas a entes privados vulnera nuestro ordenamiento constitucional.  Además no es consecuente ésta política con la queja de que hay falta de controles en CONAI, cuando resulta evidente que destinar partidas específicas a los entes privados, dificulta todavía más el control y destino de esos dineros públicos, creando adicionales espacios para que el poder político discrimine a unos en perjuicio de otros, al no existir parámetros claros de asignación de recursos públicos.  Es claro, entonces, que el recurso debe declararse con lugar por la infracción a los artículos 48 de la Constitución Política, y los artículos 2.1, 4, 6, y 33 de la "Convenio No.  169 sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" de la Organización Internacional de Trabajo (aprobada por Ley No.  7316 de 3 de noviembre de 1992).

SETIMO: Resulta obligado dilucidar los alcances de esta sentencia.  Las pretensiones del recurso van dirigidas a los ejercicios fiscales de 1996 y 1997.  Aun con la salvedad hecha de que las entidades públicas no son titulares de derechos fundamentales, lo cierto es que en este caso, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, tiene un carácter representativo, al ser el órgano legal que atiende -y si se quiere, defiende- los intereses de las comunidades indígenas.  A la luz de lo preceptuado por el Convenio No.  169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Estado tiene el deber de restituir la situación presupuestaria de CONAI.  El artículo 4 del Convenio dispone que los indígenas tienen derecho a "medidas especiales" y además a los "...  medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin." (artículo 6.1 c) del Convenio).  Aun más claro, resulta ser el texto del artículo 33 según el cual "La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deberá asegurarse de que existen instituciones u otros medios apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones."

Está fuera de cualquier duda, que CONAI es, por disposición del legislador (Ley No.  5251), la institución destinada a administrar los programas relativos a los pueblos indígenas, para usar la terminología del Convenio, de modo que, como ya se señaló supra, la utilización de otros sujetos, creado ad hoc, resultan subalternos y nunca sustitutivos de aquella, la que tiene la preferencia legal para la utilización de los recursos y otros medios apropiados, para cumplir los altos fines establecidos en el Convenio y aun desde antes, pues el nacimiento de CONAI surge con la voluntad del Estado costarricense de asumir un rol de protección y promoción de la culturas indígenas, con base en principios y valores constitucionales pre convencionales.

Aun con base en lo transcrito, que confirma la infracción acusada en el recurso, lo cierto es que la Sala no puede definir un monto exacto para el Presupuesto de CONAI, pues esa es una competencia propia de otros órganos y Poderes del Estado, aun probado como lo ha tenido esta sentencia, que han omitido cumplir como jurídicamente les correspondía, otorgando para los períodos fiscales indicados, recursos significativamente reducidos en comparación con períodos anteriores.  Además, respecto del año 1996, hay que tomar en cuenta que se trata de un período fiscal fenecido y en cuanto a 1997, cuando el amparo ingresó a la Sala, el 26 de noviembre de 1996, la Asamblea Legislativa estaba a punto de aprobar la ley correspondiente.  De tal forma, no puede la Sala dictar una orden concreta respecto de los indicados Presupuestos de 1996 y 1997, salvo que, con motivo de la condenatoria en abstracto de daños y perjuicios que procede, pueda la Comisión apersonada demostrar que los ha habido, por ejemplo, en el rubro de obligaciones no atendidas durante esos años, a raíz de la disminución presupuestaria.  Aparte de que sería en ejecución de sentencia donde deban discutirse esas cuestiones acaecidas durante los períodos fiscales dichos, para futuros ejercicios, partiendo de 1998, sí existe un claro deber del Estado -Poderes Ejecutivo y Legislativo- de corregir la situación apuntada, tal y como se expresa en los considerandos anteriores, motivos por el cual debe advertirse al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes recurrido, Arnoldo Mora Rodríguez, el deber que tiene de actuar de conformidad con los compromisos internacionales, que en materia de protección de las culturas indígenas, ha adquirido Costa Rica.  De allí que se formule en la parte dispositiva de la sentencia, una advertencia relacionada con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso.  Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.  Se advierte a la autoridad recurrida en el sentido de que se abstenga de incurrir en los actos u omisiones que dieron mérito para esta declaratoria, so pena de incurrir en el delito previsto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

 

 

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