Exp. 00-000543-0007-CO (espanol) (annulling offshore oil exploration license awarded by government) (8 September 2000)

(failure to consult with indigenous people prior to issuing oil concession violates due process, respect for fundamental rights of the indigenous peoples concerned, leaving it impossible to be able to defend the natural environment of their land and their right to act with a guarantee of their quality of life; annulling award of oil concession)

(see November 2000 opinion, which modifies the decision in this case)

Exp: 00-000543-0007-CO Res: 2000-08019 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.  San José, a las diez horas con dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil.-

Recurso de amparo interpuesto por Ruth Solano Vásquez, portadora de la cédula de identidad número 1-446-869; Denis Lucas Amador, portador de la cédula de identidad número 7-052-750; Alfonso Hudson Hamsell, portador de la cédula de identidad número 7-072-080; Abelardo Torres Hernández, portador de la cédula de identidad 7-065-479; Luis Fernando Arias Molina, portador de la cédula de identidad 2-214-460; Willis Rankin González, portador de la cédula de identidad número 7-071-772; Robert Lynch Atkin; número de pasaporte Z-6477-409; Gabriel Rojas McCarthy, portador de la cédula de identidad número 7-081-408; Julio Muñoz Quirós, portador de la cédula de identidad número 1-460-924; Sebastián Hernández Balma, portador de la cédula de identidad número 7-100-435; Juanita Baltodano Vílchez portadora de la cédula de identidad 5-182-902; Manuel Antonio Zúñiga Agüero, portador de la cédula de identidad número 1-649-405; Guillermo Mora Valladares, portador de la cédula de identidad número 7-068-868; Maribel Zúñiga Obando, portadora de la cédula de identidad número 7-510-637; Edwin Deive Patterson Bent, portador de la cédula de identidad número 7-080-962; Gloria Gavioli, pasaporte número 043921L; y Estrella Zeledón Lizano, portadora de la cédula de identidad número 1-194-378; a favor de la Asociación Justicia para la Naturaleza cédula jurídica número 3-002-110034-32; Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca Limón; Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Viejo de Talamanca Limón; Asociación de Desarrollo Integral indígena de Bribri de Talamanca Limón; Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo Gandoca y Cocles, cédula jurídica número 3-002-152298; Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, cédula jurídica número 3-002-118055; Asociación Anai, cédula jurídica número 3-002-061626-16; Asociación de Productores Gandoqueños, cédula jurídica número 3-002-142240; Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Cocles, cédula jurídica número 3-002-229207, de Reci-Caribe,S.A., cédula jurídica número 3-010-251193, y de la Empresa de Servicios Básicos del Caribe Sur,S.A., cédula jurídica número 3-101-208324;, a favor de Asociación Wakakoneke, cédula jurídica número 3-002-153121;, portadora de la cédula de identidad número 5-182-902, a favor de la Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, cédula jurídica número 3-002-096215-31; Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, cédula jurídica número 3-002-147156; Asociación de Conservación y Desarrollo Forestal de Talamanca, cédula jurídica número 3-002-142241; Asociación San Migueleña para la Conservación y Desarrollo, cédula jurídica número 3-002-117314-28; Duola, S.A., cédula jurídica número 3-101-235799; Asia y Argo de Gloria, S.A., cédula jurídica número 3-101-173675; y Fundación Acción Ya, respectivamente; contra el Ministerio de Ambiente y Energía. 

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15 horas y 4 minutos del 24 de junio del 2000, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía y manifiestan que el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía publicó el Cartel de Licitación No.  1 en el Alcance número 10 al Diario Oficial La Gaceta número 32 del 14 de febrero de 1997, en el cual conoció a la primera Ronda de Licitación Internacional para la exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional en la que incluyeron distintas zonas o bloques geográficos a adjudicar.  Agregan que del 14 de febrero al 24 de octubre de 1997, se presentaron las ofertas correspondientes, las cuales se sometieron a estudio y evaluación por parte de la comisión designada a esos efectos.  Sostienen que mediante resolución R-702-98-MINAE del 20 de julio de 1998, publicada en La Gaceta N°154, de fecha 10 de agosto de ese mismo año, el Poder Ejecutivo resolvió adjudicar la concesión de exploración y explotación de hidrocarburos del Cartel de Licitación N°1 en los bloques 2, 3, 4 y 12 a la empresa MKJ XPLORATIONS INC., única empresa que se apersonó.  Alega que el estudio de impacto ambiental para la Actividad de Reflexión Sísmica Marina tramitado bajo el expediente número 619-98-SETENA lo aprobaron por medio de la resolución 140-99-SETENA.  Indican que en el acta de Sesión N° XI-99 del Consejo Técnico de Hidrocarburos Artículo 5 del 10 de junio de 1999, se acordó tener por satisfechas las condiciones de esta adjudicación petrolera, establecidas en la resolución R-702-98-MINAE.  Manifiestan que el 12 de agosto de 1999 el Poder Ejecutivo suscribió el contrato de Concesión a favor de MKJ XPLORATIONS INC.  Alegan que nunca se produjo un proceso de consulta popular dirigido a las comunidades que se iban a ver afectadas por la realización de las exploraciones petroleras, ni tampoco les suministraron información adecuada ni veraz para permitirles tanto a las comunidades como a las municipalidades involucradas emitir criterios en relación a dicho proyecto, sobre todo por las implicaciones que a nivel ambiental, de los recursos naturales y de la salud pública, este tipo de proyectos ocasionan; además, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) del Ministerio de Ambiente y Energía, no realizó las comunicaciones que por ley está obligada a hacer a las municipalidades que se verían afectadas con este proyecto, para poner en su conocimiento el contenido del estudio de impacto ambiental presentado por la adjudicatura MKJ XPLORATIONS INC.  Consideran que hubo violación al artículo 7 constitucional, por cuanto no respetaron el artículo 10 de la Declaración de Río Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, suscrita por Costa Rica en 1994, que dispone: "...  En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, ..."; a este respecto señalan que la cumbre no solo estableció la concepción importante de Participación Popular (o participación ciudadana) como un concepto significativo sino que establece los grupos que son precisos que se incorporen participando activamente sus metas y fines, así como la necesidad de educar para hacer efectiva dicha participación.  Por lo anterior, alegan que se les debió informar de manera amplia, completa y veraz sobre el proyecto que se pensaba ejecutar en sus comunidades, sin embargo el Poder Ejecutivo de nuestro país no cumplió con dicho requisito, y ni siquiera contestó cartas que se le enviaron.  También indican que antes de emprender cualquier etapa de exploración o explotación petrolera de acuerdo con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, era necesario que el Gobierno central consultara con las comunidades indígenas de las zonas o bloques asignados, para verificar si los intereses de los pueblos indígenas se verían perjudicados en el supuesto de que se llevaran a cabo labores de exploración o explotación petrolera (artículo 15 inciso 2).  Sostienen que el Estado costarricense ha permitido a través de la concesión para la exploración y explotación aquí impugnada, que la misma se realice en zonas protegidas, tales como refugios y parques donde existen especies en vías de extinción.  Asimismo manifiestan que el Estado costarricense no ha suministrado información que permita a las comunidades verificar la magnitud del impacto ambiental que se originaría al afectar zonas de humedal, ya que en la zona de referencia existen áreas concesionadas para exploración donde existen humedales reconocidos y declarados como zonas de protección bajo la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención de Ramsar), como es el estero de la Laguna de Gandoca ubicada dentro del Bloque 3.  Agrega que los recurridos violaron el artículo 8 del Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe, sobre todo porque las comunidades afectadas han carecido de una información amplia y veraz, previa al acto de concesión, que les permitiera evaluar fehacientemente si la compañía va a cumplir con todas las medidas necesarias para evitar la contaminación de los fondos marinos en estas zonas, especialmente ricas en fauna y flora marinas.  Alegan que también se ve una amenaza al equilibrio ecológico de las zonas a las cuales se han referido, violando el artículo 50, así como los numerales 46 y 121 inciso 14) de la Constitución Política.  Solicitan los recurrentes que se ordene al Ministerio de Ambiente y Energía suspender la concesión para la exploración otorgada a la empresa MKJ XPLORATIONS INC., mediante la resolución 702-98-MINAE, hasta que se haya realizado un proceso de información, difusión y comunicación con los recurrentes y comunidades afectadas, que les permita a estos conocer y exponer su parecer en cuanto a las posibles consecuencias que el proyecto traería a sus comunidades y el impacto ambiental del mismo a la zona; y que se ordene la suspensión de todo proceso licitatorio identificado como Licitación Petrolera N°1-97, Ronda de Licitación Internacional para la exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional, que sirve de base y fundamento a la resolución impugnada en el presente recurso; así como que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios y al pago de ambas costas de este proceso.

2.- Informa bajo juramento Rodolfo Méndez Mata, en su calidad de Ministro a.i.  del Ambiente y Energía (folio 110), que la licitación petrolera la realizan conforme lo dispone la Ley de Hidrocarburos N°7399.  Señala que es cierto que el 14 de febrero de 1997 presentaron las ofertas correspondientes, asimismo la adjudicación la realizaron mediante la resolución 702-MINAE del 20 de julio de 1998, otorgando un plazo de seis meses a la empresa MKJ EXPLORATIONS INC.  para que presentara la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, esto de conformidad con lo que dispone el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos en su párrafo segundo, requisito fundamental para la firma del contrato.  Una vez cumplido el requisito del Estudio de Impacto Ambiental procedieron a la firma del contrato, el cual fue debidamente refrendado por la Contraloría General de la República.  Indica que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aprobó el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la empresa MKJ XPLORATIONS, mediante resolución 140-99-SETENA, el 24 de marzo de 1999; asimismo, el Consejo Técnico de Hidrocarburos recomendó después de cumplido con lo anterior, al Poder Ejecutivo la suscripción del Contrato respectivo, de conformidad con el artículo 9 inciso d) de la Ley supracitada.  Agrega que el Ministerio de Ambiente y Energía adjudicó a la empresa MKJ XPLORATIONS, de conformidad con lo establecido en la Ley.  Sin embargo, alega que en ningún momento la Ley de Hidrocarburos establece la obligación de un proceso de consulta popular dirigido a las comunidades que supuestamente pudieran resultar afectadas, sino que eso corresponde a la Setena en el proceso de aprobación del estudio de impacto ambiental, la cual procedió a enviar copia del estudio de impacto ambiental a la Municipalidad de Limón (consta en el recibido del 10 de diciembre de 1998).  Además, de conformidad con el Reglamento Sobre Procedimientos de SETENA, Decreto Ejecutivo 25705-MINAE, publicado en la Gaceta N°11 del 16 de enero de 1997, se dispone que la audiencia queda a criterio de aquélla, previa valoración de las situaciones e implicaciones de cada proyecto, así como también existe la posibilidad de que la persona que presenta el proyecto proponga a la SETENA la realización de una audiencia pública.  Indica que de acuerdo con el Reglamento vigente la audiencia es potestativa de la SETENA, y del análisis del estudio de Impacto Ambiental al ser esta una fase de exploración determinaron que no era necesaria la citación a la audiencia.  Solicita que se desestime el recurso planteado. 

3.- En escrito de coadyuvancia presentado por los recurrentes el 20 de marzo del 2000, Manuel Zúñiga Agüero, portador de la cédula de identidad número 1-649-405; Rodolfo Enrique Pineda, cédula de identidad número 7-072-045; Marco Machore Levy, cédula de identidad número 7-069-314; Julián Alejandro Rodríguez Vargas, cédula de identidad número 7-027-009 y Gregorio Ríos Zúñiga, cédula de identidad 1-821-579; en representación de la Asociación de Organizaciones del Corredor Biológico Talamanca Caribe, cédula jurídica número 3-002-182413, la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita Talamanca Limón; Asociación Ecologista Limonense Ser y Conservar, cédula jurídica 3-002-196638;Fundación Iriria Tsochok y la Asociación de Desarrollo integral de la Reserva Indígena de Cabécar de Talamanca, respectivamente, piden se les tenga como coadyuvantes de los recurrentes. 

4.- Mediante escrito presentado a la Sala el 24 de marzo del 2000, los recurrentes se refieren a la contestación del Ministro recurrido, e indican que no se están respetando los tratados y convenios aprobados y ratificados por nuestro país, así como tampoco tomaron en cuenta a otros organismos interesados (como la Municipalidad de Talamanca), además de la Municipalidad de Limón, para enviarles un comunicado previo a la presentación del Estudio de Impacto Ambiental, de conformidad a lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente; dejando también de lado la participación ciudadana.  Comentan también algunos efectos específicos que pueden llegar a presentarse por la exploración petrolera en las tortugas marinas (Folios 216-227). 

5.- En Folios 258-261, Ana Cecilia Chaves Quirós, se presenta ante esta Sala para que se le tome como coadyuvante en este proceso a favor de los recurrentes; en el mismo sentido, en Folios 268-285, se presenta Mario Andrés Boza Loría, portador de la cédula de identidad 1-297-932, en representación de la Asociación Caribbean Conservation Corporation, cédula jurídica número 3-002-066799. 

6.- Por resolución interlocutoria número 2000-7432 de las catorce horas cuarenta minutos del veintitrés de agosto del dos mil, la Sala tuvo como nuevo amparo el escrito, presentado ante esta Sala el 6 de julio del 2000, en el que los recurrentes solicitan la suspensión inmediata de cualquier labor de exploración relacionada con la concesión otorgada mediante resolución N° R-105-MINAE-00, el 8 de marzo del 2000 y publicada en La Gaceta N°73 del 13 de abril siguiente, que otorgó concesión para la exploración y posterior explotación a la empresa Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica, los bloques terrestres 5, 6, 7, 8, 9 y 10. 

7.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Solano Carrera ; y, Considerando:

I.- Hechos probados.  De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

Que el Poder Ejecutivo publicó el Cartel de Licitación en el Alcance 10 del periódico oficial La Gaceta No.  32 del 14 de febrero de 1997, para la exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional, al amparo de la Ley de Hidrocarburos (vid.  folios 6 y 110 del recurso); Que del 14 de febrero al 24 de octubre de 1997 se presentaron las ofertas correspondientes, quedando para su estudio y evaluación, siendo que por resolución No.  R-702-98-MINAE del 20 de julio de 1998, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No.  154 de fecha 10 de agosto de ese mismo año, el Poder Ejecutivo resolvió adjudicar la concesión de exploración y explotación de hidrocarburos en los bloques 2, 3, 4 y 12 a la empresa MKJ XPLORATIONS INC.  (vid.  folios 7 y 110 ibídem); Que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aprobó el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la empresa MKJ XPLORATIONS mediante resolución No.  140-99 de las diecisiete horas cinco minutos del 24 de marzo de mil novecientos noventa y nueve (vid.  folio 33 expediente administrativo No.  619-98 Red Sísmica Marina Limón, y folio 8 y 111, del recurso); Que por resolución No.  R-702-98 MINAE de las diez horas del día veinte de julio de 1998, resolvió adjudicar a la compañía MKJ XPLORATION INC., la concesión de exploración y explotación petrolera de los bloques de exploración No.  2, 3, 4 y 12, señalando a su vez las condicionantes respectivos (vid.  folio 160 del expediente administrativo No.  619-98 Red Sísmica Marina Limón, y folio 8 y 111, del recurso); Que el día 26 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, expresa al Dr.  Miguel Angel Rodríguez y la Dra.  Elizabeth Odio, Presidente de la República y la Ministra de Ambiente y Energía, respectivamente, la preocupación de que el proceso de explotación y exploración petrolera afecta el área o región y que se haya realizado sin consulta alguna (vid.  folio 87 del recurso); Que por oficio UEA-1115-99 y UEA-1116-99, ambos del 13 de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la licenciada Roxana Badilla Toruño, del Proceso de Monitoreo y Supervisión Ambiental, dirige oficio de respuesta a las diferentes manifestaciones planteadas por el Presidente de la Asociación Ecologista Limonense Ser y Conservar, así como a Justicia para la Naturaleza, y a fin de facilitarle el expediente de Impacto Ambiental, para que puedan fotocopiar el mismo; a su vez, se asigna una persona encargada para tal efecto (vid.  153, 152, 151 y 137 del expediente administrativo expediente administrativo No.  619-98 Red Sísmica Marina Limón).

II.- Sobre las coadyuvancias.  Por los intereses difusos involucrados en este amparo, se admite la coadyuvancia de las siguientes personas: Asociación de Organizaciones del Corredor Biológico Talamanca Caribe, respresentada por Manuel Zúñiga Agüero; Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita Talamanca Limón, representada por Rodolfo Enríquez Pineda; Asociación Ecologista Limenense Ser y Conservar, representada por Marco Machore Levy; Fundación Iriria Tsochok, representada por Julian Alejandro Rodríguez Vargas cc.  Alejandro Swaby Rodríguez; y Asociación de Desarrollo Integral de la Reverva Indígena de Cabecar de Talamanca, representada por Gregorio Ríos Zúñiga; también Ana Cecilia Chaves Quirós y Asociación Caribean Conservation Corporation.  

III.- Sobre el derecho de petición acusado.  Los recurrentes se quejan del envío de diversas peticiones formuladas al Gobierno Central, y de que no han recibido resolución alguna.  Según se evidencia de los despachos enviados al Presidente de la República, Dr.  Miguel Angel Rodríguez, y la Vicepresidente y Ministra de Ambiente y Energía, Dra.  Elizabeth Odio, a folios 82, 85, y 87, las mismas tenían como fin externar la preocupación de las Asociaciones recurrentes por la exploración y explotación petrolera, en el tanto que las comunidades que habitan sobre las zonas en que se iba a desarrollar la actividad, no han sido informadas, ni consultadas, ni tomadas en cuenta en las decisiones relativas al procedimiento para otorgar la exploración y explotación petrolera.  Ahora bien, de las misivas enviadas, solo la carta del 26 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve merece una consideración, pues las copias de los despachos del 22 de ese mismo mes, y del 9 de diciembre siguiente, no cuentan con firma alguna de los interesados.  Así, únicamente la primera se encuentra rubricada por parte de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, sin embargo carece de señalamiento de un lugar donde recibir notificaciones.  Pero por otra parte, en lo que se refiere a la misiva de fecha 9 de diciembre, además de que carece de firma, se encuentra redactada en términos tales que conviene señalar el hecho de que no cumple con lo que la Sala ha establecido como requisitos de estilo o modo en que deban dirigirse ese tipo de solicitudes a las autoridades públicas, pues en ella se indica abruptamente: "… no vamos a permitir que una vez más el sistema de este país utilice a esta Región para llevar a cabo otra de sus ocurrencias …".  Frases como ésta, reflejan una forma de expresión y un contenido inapropiado, por lo que tampoco será objeto de análisis en esta jurisdicción, a los fines de determinar si se han violado el numeral 27 Constitucional.  En efecto, la Sala se ha ocupado en otras oportunidades, de este tipo de situaciones, cuando las personas se dirigen inapropiadamente a un funcionario público de la condición del Presidente de la República.  Así, " En la misiva enviada por el señor … indica:

"El por qué se despilfarra tanto dinero en publicidad de esa Institución que Usted preside y cuánto es el monto actualmente derrochado.  " (sic)

Si bien es cierto que el numeral 27 de la Carta Magna establece el derecho de todo ciudadano de peticionar y obtener respuesta de la Administración, lo cierto es que las solicitudes deben dirigirse de una manera correcta, y apropiada, mas como se colige de la transcripción hecha y de la totalidad de la misiva del señor …, eso no se ha dado en el caso en examen, por lo que no es de recibo el reclamo que se intenta." (sentencia No.  6246-93).

En adición a lo expresado sobre este extremo del recurso, y no obstante que en el escrito inicial no se hace alusión expresa a otras gestiones, se colige del expediente administrativo que fueron presentadas solicitudes de la Asociación Justicia para la Naturaleza, y Asociación Ecologista Limonense Ser y Conservar, las cuales fueron atendidas por la autoridad recurrida por oficios UEA-1115-99 y UEA-1116-99 del 13 de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, poniendo a disposición todo el expediente administrativo y el Estudio de Impacto Ambiental con que se contaba, asignándose también un funcionario para realizar las diligencias necesarias y proporcionar copia de los atestados.  Bajo estos supuestos, la Sala no estima que exista quebrantamiento a los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, en el tanto que las solicitudes formuladas por los gestionantes han sido oídas, en lo que fueron atendibles, según se evidencia de los hechos probados de esta sentencia (vid.  folios 136 a 138, y 152 a 153 del expediente administrativo NO.  619-98).

IV.- Sobre la Participación Ciudadana: El meollo del presente asunto se contrae a determinar la obligación jurídica que tiene el Ministerio de Ambiente y Energía, de satisfacer un período de consulta para que las comunidades que se ubican en los cuatro bloques o zonas adjudicadas a MKJ XPLORATIONS INC., para la exploración y explotación de petróleo, se manifestaran respecto de sus derechos e intereses en relación a su medio ambiente.  Los recurrentes argumentan que su participación se vio coartada por la falta de información oficial, pues nunca se les entregó información amplia, completa y veraz que les permitiera a las comunidades y municipalidades emitir criterios en relación al proyecto y sus implicaciones ambientales y de recursos naturales y de salud pública.  Agregan que no hubo las comunicaciones que el SETENA debía realizar a las municipalidades que se verían afectadas con el proyecto.  Por su parte, la autoridad recurrida alega que la Ley de Hidrocarburos no establece la obligación que acusan los recurrentes, pero que el 10 de diciembre de 1998 se envió copia del estudio de impacto ambiental a la Municipalidad de Limón a fin de cumplir con lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente.  Asimismo, que según lo establece el artículo 35 y siguientes, del Decreto Ejecutivo 25705-MINAE, se dispone de una audiencia el cual queda a criterio del SETENA, previa valoración de las situaciones e implicaciones de cada proyecto, así como de la posibilidad de que un particular presente el proyecto para realizar una audiencia pública.  Que como se está frente a una audiencia que es potestativa, y al estar en una fase de exploración y de análisis de impacto ambiental, se determinó que no era necesaria la citación a la audiencia.

De los alegatos presentados por las partes, y coadyuvantes activos, estima la Sala que esta sentencia ha de tomar en cuenta dos vertientes: la primera, respecto de la obligación del Poder Ejecutivo de otorgarle a las comunidades en general la participación en cuestiones que afectan al medio ambiente, y segunda, en una forma más específica, la consulta respecto de los territorios o comunidades indígenas, previo al otorgamiento de concesiones públicas.  Ahora bien, la Sala analizará el primero de los argumentos esbozados arriba, en el tanto que los recurrentes acuden en abono de su tesis al principio número 10 de la Declaración de Río, que dispone:

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.  En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones.  Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a disposición de todos.  Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes."

De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad.  Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción.  Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente.  No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana.  Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso.  Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un "derecho reaccional" (vid.  sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).

"En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.  Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos." (vid.  sentencia 3705-93)

Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.  De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población.  De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.  El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses.  Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida.  En este sentido, el artículo 35 de ese cuerpo normativo establece:

"La SETENA determinará previa valoración de las situaciones implicadas en el desarrollo de cada proyecto, la necesidad o no, de una audiencia pública."

También el numeral 36 dispone que:

"Las audiencias públicas serán convocadas por la SETENA para la participación de la Sociedad Civil.  El proponente podrá solicitar a la SETENA la convocatoria a la audiencia pública.

Si la SETENA acordare conceder audiencia, esta será coordinada por la SETENA con la o las Municipalidades, en cuya jurisdicción se ubique el área de influencia del proyecto."

De su redacción, se desprende que la vigilancia y fiscalización de actividades relacionadas con el medio ambiente podrá hacerse por medio de peticiones concretas a las autoridades de gobierno, y el acceso a los procesos judiciales y procedimientos administrativos.  Esta concepción del sistema democrático exige la apertura del Estado, cuyas autoridades están en el deber de suministrar información en lo que atañe a todos y cada uno de los habitantes de nuestro país, cuando los proyectos en estudio involucren materiales y actividades que ofrezcan un peligro a sus comunidades y su calidad de vida, de manera que las decisiones no se tomen sorpresivamente para los interesados "afectados".  Ahora bien, sobre este punto específico, la Sala ha tenido aquí por probado que se ha llevado a cabo un procedimiento licitatorio, en el cual ha resultado adjudicataria la empresa MKJ XPLORATIONS S.A., y que según se indica bajo la fe del juramento, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en un diario de circulación nacional se hizo de conocimiento general que se ponían a disposición los expedientes administrativos, pero además, queda acreditado en esta sentencia, que el SETENA puso a efectiva disposición los expedientes respectivos.  En ese contexto, no parece violentado lo que dispone la Declaración de Río, pues la Sala estima que la autoridad recurrida ha informado adecuadamente a la comunidad nacional y ha atendido peticiones específicas de una serie de personas y grupos interesados en la suerte de la exploración petrolera que se cuestiona.

V.- Sobre la violación al Convenio No.  169 de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes).  Como se indicó, la autoridad recurrida ha informado que la Ley de Hidrocarburos no establece la obligación de un proceso de consulta popular, y de que de conformidad con el Decreto Ejecutivo No.  25705-MINAE, Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, se dispone en su articulado que la audiencia pública es potestativa para la Administración.  Este extremo no ofrece duda a la Sala.  Sin embargo, como los recurrentes invocan también quebranto del Convenio No.  169 sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por la Asamblea Legislativa según ley No.  7316, también ha de examinarse el alcance de esta normativa.  En su numeral 15.2 dispone el Convenio:

"En el caso de que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y qué medidas, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.  Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que pueden sufrir como resultado de esas actividades."

De lo que aparece agregado a este amparo, y sus atestados, en criterio de la Sala, se deriva que la autoridad recurrida ha actuado en forma ilegítima, por violación al Convenio No.  169 de la OIT, y consecuentemente del artículo 48 de la Constitución Política, en el tanto que está probado que el Ministerio recurrido omitió aplicar lo allí dispuesto, pues tales normas son de obligatorio acatamiento de nuestras autoridades, en tanto consagran derechos fundamentales de los miembros de las poblaciones indígenas.  En ese sentido, también resultan alcanzados los artículos 11, 41 y 129 de la Constitución Política.  No admite discusión alguna la obligatoriedad de la consulta a los pueblos indígenas, previo al acto adjudicatorio de la licitación petrolera No.  1-97, es decir, la Sala tiene claro que antes de comprometer los recursos del Estado, se debió dar cumplimiento a lo que dispone el Tratado Internacional citado.  Más aún, su artículo 15 debe interpretarse con base en el numeral 6 de ese mismo texto, en cuanto establece:

"1.  Al aplicarse las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; …
2.  Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas."

De la lectura del expediente administrativo resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta, situación que quebranta el debido proceso respecto de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el entorno natural de sus tierras y su derecho a desenvolverse con garantía de su calidad de vida (artículo 13 del citado Tratado y 50 de la Constitución Política).  De igual manera, y en un sentido más amplio que el señalado, cabe citar la Declaración de Managua para la Promoción de la Democracia y el Desarrollo (1993), en cuanto dispone:

"Su certeza de que para asegurar el fortalecimiento de los sistemas democráticos, es necesario adelantar, cuando así se requiera, esfuerzos de reconciliación nacional que permitan alentar la cultura democrática basada en el equilibrio e independencia de los poderes públicos, en el diálogo y la concertación, en el respeto del papel y la responsabilidad de las minorías y de todos los grupos políticos, en la participación ciudadana y en la interacción política pacífica."

De esta manera, no solo se refleja la necesaria participación y respeto de las minorías en una democracia, sino también, que los poderes públicos deben equilibrar el interés general de la nación con el de esas minorías, fomentando mecanismos de diálogo a través de los cuales esos sectores de la sociedad civil puedan exponer apropiadamente sus puntos de vista, velar por sus derechos, o fiscalizar y vigilar la actuación de las autoridades públicas.  A manera de ejemplo, y para significar las expectativas que se cifran en todo este campo, a partir de la participación popular, también la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por Ley No.  7670, dispone en su artículo III:

"A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:


11.- Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción."

Si bien la autoridad recurrida ha informado que el proceso licitatorio, así como el acto adjudicatario fueron publicados, el primero en La Gaceta y en dos periódicos de circulación nacional, y el segundo, en un Diario nacional, es lo cierto, que estas actuaciones no satisfacen la concreta obligación jurídica que existe frente a los pueblos indígenas, en donde los medios de comunicación colectiva nacionales o no llegan, o no podrían ser comprendidos, y que, de toda suerte, no constituyen un medio admisible o "apropiado" en la inteligencia del Convenio citado.  En otras palabras, el proceso de consulta no puede sustituirse en este caso por una publicación de prensa, como se indicó supra, sino que habría de llevarse a cabo a través de procedimientos apropiados, tal y como lo precisa el artículo 6.1.  del Convenio.  No es exacto, entonces, como se ha venido sosteniendo, que la discrecionalidad para el Estado de la audiencia pública, materia aplicable en general a la SETENA, se aplica también a las comunidades indígenas, porque el artículo 15.2 del Convenio, con claridad meridiana impone este deber, en los términos del artículo 6.1.  En este mismo sentido, la Sala ha señalado en oportunidades precedentes, la obligatoriedad de la participación de los indígenas en determinadas instituciones públicas, al conocer –por ejemplo- la constitucionalidad del inciso d) del artículo 2 de la Ley Nº 5251 denominada "Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI)", y en sentencia No.  2253-96 estableció:

" IV.- Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT).  Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho.  Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.  Sin embargo, no sucede así en el caso de la norma impugnada, pues ésta establece un mecanismo que lejos de beneficiar a los indígenas, más bien los perjudica, lo que la torna no idónea para lograr los fines que procura el Convenio 169; en virtud de que, al prever la participación en la Asamblea General de tantas asociaciones pro-índígenas como se quieran crear, se resta fuerza e importancia a la voluntad del pueblo indígena.  "

En sentido similar, véase también la sentencia No.  3515-97, sobre el tema presupuestario de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.  En criterio de la Sala, pues, antes de que el Estado emprenda directamente o autorice actividades a favor de un particular, respecto de cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en las regiones que alcanzan los territorios indígenas, resulta vinculante para el Gobierno central instaurar un proceso de consulta.  Como del expediente administrativo y de lo informado a la Sala, se evidencia la violación a la normativa convencional y constitucional sobre esta materia, el recurso de amparo debe acogerse, declarando nulo el acto adjudicatorio de la licitación No.  1-97, resolución del Ministerio de Ambiente y Energía, de las diez horas del veinte de julio de mil novecientos noventa y ocho, la cual concede la exploración y explotación petrolera de los bloques de exploración No.  2, 3, 4, y 12, todo con el objeto de que se satisfaga apropiadamente la omisión detectada.

Asimismo, para efectos de ejecutar debidamente esta sentencia, la Administración tendrá a su cargo, paralelamente, establecer cuáles son las comunidades indígenas involucradas en el tema de este amparo, a fin de que se ejecute un programa de consulta que satisfaga la previsión del Convenio No.  169 de la OIT.  En lo no concedido, se declara sin lugar el recurso.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso.  Se anula el acto de adjudicación de la Licitación No.  LP 1-97 a la compañía MKJ XPLORATION INC., resolución R-702-98 MINAE de las diez horas del día veinte de julio de mil novecientos noventa y ocho.  Proceda el Ministerio de Ambiente y Energía a llevar a cabo un procedimiento de consulta a las comunidades indígenas que estarían relacionadas con la exploración y explotación a que se refiere la citada licitación número 1-97.  Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta sentencia, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

R.  E.  Piza E.

Presidente Luis Fernando Solano C.  Eduardo Sancho G.

Ana Virginia Calzada M.  Adrián Vargas B.

Susana Castro A.  Gilbert Armijo S. 

Fecha del Recurso: 
2000
Países y Regiones: 
Tipo de recurso: 
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