Peru -- Los Pueblos Indígenas Amazónicos Peruanos. En Busca Del Desarrollo Sostenido

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LOS PUEBLOS INDÍGENAS AMAZÓNICOS PERUANOS.
En busca del desarrollo sostenido

Por Carlos Soria
Foro Ecológico
carlossoria@viabcp.com

1. Antecedentes.
2. La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo en la década de Fujimori.
3. El impacto de la transición democrática.
4. Alejandro Toledo y Elianne Karp: el síndrome de Jane.
5. El caso forestal: una luz de esperanza al final del túnel.
6. Lideres indígenas del siglo XXI: Hildebrando Ruffner, Manuel Huaya, Juanita Vásquez, Judith Reimundo.

1) Antecedentes
Los derechos indígenas fueron reconocidos en el Perú a través de la Constitución de 1920. Durante las primeras décadas del siglo XX la emergencia de una fuerte corriente indigenista en el Perú influyó sobre parte de la intelligentsia peruana. Un ejemplo de ello es el ensayo de José Carlos Mariátegui sobre el problema del indio, en su obra titulada ‘7 Ensayos De Interpretación De La Realidad Peruana’ (1981). Así como Mariátegui otros pensadores analizaron los problemas planteados por la realidad multicultural del Perú. Estos análisis estaban fundamentalmente centrados en la relación entre el mundo andino y la sociedad nacional, sin embargo, muy poco se hablaba o se pensaba en términos de las poblaciones amazónicas.

Ello a pesar de que la cuenca amazónica peruana ocupa una extensión de 956,751 Km.2. Es decir, ocupa el 74.44% de la superficie del país. Sin embargo, el área conocida como los bosques amazónicos peruanos ocupan una extensión de 676,347.63 Km.2 (INRENA 1999: 5). Estos bosques se dividen en dos áreas bastante diferentes: Amazonía Alta y Amazonía Baja. La Amazonía Baja comprende hasta los 800 metros sobre el nivel del mar (Brack et al 1990: 12). La Amazonía Alta comprende por encima de los 800 metros hasta los 3000 o 3400 metros de altura sobre el nivel del mar.

Más de la mitad del territorio peruano está cubierto por estos bosques naturales, lo cual coloca al Perú como el segundo país en América Latina y el séptimo en el mundo en términos de cubierta forestal (INRENA 1999: 7). Los bosques constituyen uno de los recursos naturales más importantes del país por su valor de producción, fundamentalmente, por los servicios que éstos proveen. Madera, plantas medicinales, alimentos, leña, son algunos de los usos directos de estos bosques. Estos bosques proveen los recursos para la supervivencia de un gran número de poblaciones rurales incluyendo pueblos indígenas y campesinos pobres en recursos. El nivel de vida de esta población depende largamente en mantener la vitalidad de los bosques, la diversidad y la cobertura de éstos (INRENA 1999: 7).

Los autores identifican entre 42 y 48 grupos étnicos que pertenecen a 12 familias lingüísticas con una población estimada de aproximadamente 300,000 habitantes en la Amazonía peruana (CAMAD 1992: 34; Yañez 1998: 40; INRENA 1999: 3) donde la mayor parte de las áreas protegidas del país se encuentran. Dandler et al (1998: 9) identifica 65 grupos étnicos que pertenecen a 14 familias lingüísticas. El censo de 1993 identifica 299,218 habitantes miembros de pueblos indígenas viviendo en 930 comunidades, sobre un área de 7’379,941 has. más unas 344,887 has. adicionales a favor de los pueblos nómades Nahua y Kugapakori (Brack et al 1997: i).

En 1969 tres organizaciones de pueblos indígenas surgieron en la Amazonía peruana. Después de tres años de esfuerzos intensos el pueblo Amuesha de la Selva Central peruana creó el Congreso de Comunidades Amueshas (Brysk 1996: 40). Mientras en la Amazonía Norte peruana el pueblo Aguaruna de los ríos Potro y Manseriche creó la Ijumbau Chapi Shiwag y los Ashuar de los ríos Huitoyacu, Manchari y Shintusi crearon la Achuiarti Ijumdramu (Dandler et al 1998: 12). Desde entonces hasta la fecha un gran número de organizaciones de pueblos indígenas han sido creadas.

En 1979 se creó la primera organización interétnica de pueblos indígenas, el Consejo Aguaruna Huambisa. Ese mismo año nació la primera organización nacional con la creación de la Coordinadora de Comunidades Nativas de la Selva Peruana- COCONASEP, la que en 1980 cambió su nombre a Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana –AIDESEP-. En 1984 AIDESEP lideró el proceso de creación de la única organización pan-amazónica que representa a los pueblos indígenas de los ocho países de la Amazonía, la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA). En 1987, una segunda organización nacional nació con la creación de la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Tanto AIDESEP como CONAP han sido muy activos en defender sus tierras, oponerse a las actividades mineras y a la explotación petrolera en áreas protegidas y en organizar sus bases para planificar e implementar proyectos de educación, salud y productivos (Varese 1996 A). (*Explicar sobre COICAP y FECONAYA)

En la década de 1960 trabajos como ‘El cerro de la Sal’ (Peisa 1973) del antropólogo Stefano Varese, sobre la situación de los Ashaninka, entonces llamados Campas, de la Selva Central, marcó el inicio del estudio de la problemática amazónica por parte de las ciencias sociales. Coincidentemente, el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas liderado por el General Juan Velasco Alvarado (1968-1975) tenía un gran interés en afirmar la autoestima de los pueblos indígenas y en apoyar un proceso de reconocimiento de sus derechos que les permitiera garantizar su derecho a la tierra, a los recursos naturales y a su cultura.

A partir de la promulgación de la Ley 17716, Ley de Reforma Agraria, el 24 de Junio de 1969 se inició un proceso de reforma agraria. Este proceso cancelaba el intento del parlamento peruano de resolver el problema agrario con la débil reforma planteada por la Ley 15037, promulgada durante el primer gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde (1963-1968). Esta norma tenía como complemento un plan de colonización de la Amazonía promovido a través del proyecto de Carretera Marginal de la Selva . La Ley 17716 ordenó expropiar las haciendas para entregar la propiedad agraria a los campesinos bajo esquemas comunales y cooperativos. Esta ley solo comprendía a la Costa, Sierra y Ceja de Selva [Amazonía Alta]. Esta última era la zona más ocupada y con mayores conflictos sobre tenencia de tierras en la Amazonía (SPDA 1990: 32; Soria 1990: 12).

Para las tierras de la Amazonía Baja se promulgó, el 24 de Junio de 1974, el Decreto Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva , que promovió la organización de los pueblos indígenas en comunidades nativas y buscó consolidar su acceso a la tierra y al bosque. Si bien la 20653 reconoció un conjunto de derechos indígenas y creó el concepto de comunidad nativa; esta ley era también una ley de promoción de la colonización. García Hierro (1995:38) señala que al optar por crear el concepto de comunidad nativa el gobierno estaba dejando de lado el concepto de pueblo. Esta fue la estrategia para reducir a los pueblos indígenas a la porción agrícola del territorio y liberar en favor de los frentes de expansión de la sociedad nacional el resto del territorio (García Hierro: 38), en particular, los madereros y petroleros.

Durante la década del 1970 las comunidades fueron tituladas sólo respecto de la porción agrícola sin considerar los patrones de uso extensivo de recursos naturales de éstos pueblos (Benavides y Smith 2000). De manera que las superficies tituladas fueron reducidas y el crecimiento poblacional ha causado el deterioro de éstas áreas por el sobreuso, agudizando el conflicto por la tierra y sus recursos. Entre los aspectos positivos está el hecho que estableció los conceptos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, estos conceptos sobrevivirían a la ley 20653 y serían elevados a nivel constitucional por la Asamblea Constituyente de 1978-1979. Esta ley también señalaba considerar los múltiples usos que del bosque hacen los pueblos indígenas. Según García Hierro (1995:38) la mayoría de las comunidades nativas tituladas tenían un promedio de 3000 has. en zonas marginales y de 200 has. en zonas integradas. A pesar de todas las críticas posibles el D. Ley 20653 éste marcó un hito histórico en la afirmación de la identidad indígena amazónica y contribuyó a estimular un proceso organizativo que habría de generar el aparato de intermediación con el Estado y la sociedad nacional.

El 22 de enero de 1975, se promulgó el Decreto Supremo 62﷓75﷓AG, Reglamento de Clasificación de Tierras, estableciendo normas para el uso de los suelos que debieron convertirse en el instrumento esencial para el ordenamiento territorial, al señalar los criterios para determinar que tierras son aptas para el uso agrícola y qué características tienen las tierras para el uso ganadero, forestal y de protección. Sin embargo, los programas de titulación de tierras han probado estar guiados por criterios políticos y no de justicia u ordenamiento ambiental.

El Decreto Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva estuvo vigente hasta 1978 cuando la segunda fase del gobierno revolucionario de las fuerzas armadas, esta vez liderada por el general Francisco Morales Bermúdez (1975-1980) promulgó el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva (SPDA 1990: 34-35). Esta ley buscaba abrir el camino al latifundio agrícola y ganadero al dictar que podía ‘otorgarse en propiedad tierras con aptitud para el cultivo o la ganadería en las extensiones requeridas para el desarrollo de tales proyectos, a empresas del Estado o a empresas con participación de éste’ (Artículo 70 de la ley). Es decir, no fijó límites al otorgamiento de tierras y posteriormente recibió el respaldo del artículo 159, inciso 4 de la Constitución de 1979, que autorizó el otorgamiento en propiedad de tierras amazónicas a particulares.

La Constitución de 1979 contenía un capítulo dedicado a las comunidades campesinas y nativas. Adicionalmente una serie de otros artículos reconocían el derecho de las comunidades campesinas (descendientes de pueblos indígenas de la Costa y Sierra) y las comunidades nativas de la Amazonía a recibir educación en su propio idioma. A través de éstos y otros derechos la Constitución de 1979 promovió el reconocimiento de la diversidad cultural amazónica, buscó proteger los derechos indígenas sobre la tierra y restringir el acceso al libre mercado sobre esas tierras. Así el artículo 161 de la Constitución señalaba que las comunidades campesinas y nativas son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece. Las tierras de acuerdo al artículo 163 eran inembargables, imprescriptibles e inalienables, sólo podían ser enajenadas por ley fundada en el interés de la comunidad y solicitada por una mayoría de 2/3 de los miembros calificados de ésta o en caso que éstas hubieren sido afectadas por expropiación de necesidad y utilidad pública. En ambos casos era requisito el pago previo de una compensación en dinero.

Al mismo tiempo, la Constitución incluyó, por primera vez, la recomendación de un tratamiento especial para la región amazónica. Así el Artículo 120 dispuso:
"El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos".

Esta no era una norma aislada, la Constitución de 1979 trajo consigo casi una decena de normas referidas a la realidad de la Amazonía. En particular el artículo 159, inciso 4, referido a la necesidad de dictar las normas ‘que cuidando el equilibrio ecológico’ promovieran el desarrollo agrario amazónico. De manera concordante, los artículos 118 y 123, establecían que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la Nación, así los minerales, tierras, bosques, aguas y fuentes de energía pertenecen al Estado, debiendo ser aprovechados en orden a mantener un ambiente ecológicamente equilibrado. Este último derecho era de especial interés para los pueblos indígenas y amazónicos en cuyo caso el entorno es parte esencial de su cultura. Estas normas tenían que ser compatibilizadas con el derecho de las comunidades nativas a sus tierras, como conciliar éstos intereses ha sido uno de los mayores debates Lamentablemente, el retorno del Arquitecto Fernando Belaúnde al poder en 1980 significó la continuidad de la política desarrollista de colonización amazónica. (SPDA 1990: 34-35; Soria 1990: 10).

En 1980, el artículo 123 del Decreto Legislativo 2 modificó el artículo 70 del D.L. 22175, señalando que los límites serían 5,000 has. para proyectos agrícolas; 15,000 has. para proyectos agro﷓industriales; 20,000 has. para proyectos agropecuarios y 30,000 has. para proyectos mixtos. En el caso de los adjudicatarios individuales de tierras amazónicas, es decir colonos, se estableció como unidad agrícola un área no menor de 10 has., lo que fue la excusa para la continuidad de los programas de asentamientos rurales (Soria 1990: 9). Tanto la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agraria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva", Decreto Ley 22175, como posteriormente, la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, Decreto Legislativo 2, buscaban atraer capitales mediante el acceso de la empresa privada a los bosques y las tierras, paralelamente con un impulso a los programas de colonización, (SPDA 1990: 36).tan rechazados por los pueblos indígenas.

En contraste a la década de 1970 cuando el desarrollo dirigido por el Estado se encontraba de moda, en 1990 el contexto estaba fuertemente influenciado por la creciente privatización del desarrollo. La globalización, amparada en el consenso de Washington , había iniciado algunas tendencias, la privatización era una de ellas. Esto significaba un incremento en la inversión del sector privado paralelo con una reducción del tamaño del Estado y de su papel en la economía. La privatización transfiere “responsabilidades sociales, funciones políticas y recursos financieros del sector público hacia el sector de las corporaciones privadas” (Johnston y Turner 1998: 34). La privatización promueve la desregulación a fin de abolir “el control público sobre la actividad económica “(Johnston y Turner 1998: 36). La privatización del desarrollo se refiere al hecho de que el sector privado ha incrementado su participación en el financiamiento de inversiones de gran escala como el caso de la industria energética. Este fenómeno no es uno que ocurre aisladamente en algunos países, sino que es una tendencia global. Por ejemplo, a nivel internacional, como resultado de la globalización el sector privado ha incrementado su participación en el financiamiento del desarrollo en comparación a la inversión en programas de ayuda o de inversión por parte de la banca de desarrollo multilateral. (Soria 2002a)

La ejecución de inversiones de gran escala involucra desarrollar un conjunto de actividades y servicios que traen lo que algunos perciben como “desarrollo a nivel local”. Las dimensiones financieras materiales y simbólicas de estos proyectos usualmente involucran impactos ambientales y sociales. Más aun estos casos generalmente involucran a pueblos indígenas que hablan una lengua diferente de aquella en la cual el proyecto ha sido formulado e implementado, en consecuencia, estos proyectos tienen mucha posibilidad de impactar negativamente sobre los derechos humanos de estos pueblos indígenas. Las corporaciones privadas tienden a negar cualquier responsabilidad de daños ambientales o problemas sociales, e incluso niegan haber impactado sobre los derechos humanos de las poblaciones involucradas (Johnston y Turner 1998: 35); más aun las corporaciones operan con un gran nivel de secreto, pues no están abiertas al escrutinio público y, lo que es peor según afirma Johnston y Turner (1998: 36) “una vez que una autoridad pública ha entregado el dinero al desarrollista, ésta, la autoridad pública, pierde mucho de su capacidad de demandar el cumplimiento de cualquier estándar o limitación que pueda haberse impuesto como condición para la entrega del préstamo”.

Hoy en día, por ejemplo, en Ecuador y Perú la industria petrolera ha sido exitosa en evitar sus responsabilidades por el impacto social. La legislación actual tiene algunas normas muy amplias sobre el tema de impacto social. Es decir, estas normas amplias son fundamentalmente un estímulo para el cumplimiento voluntario de estándares, más o menos estrictos, de responsabilidad social corporativa. La legislación ha comenzado ciertamente a preferir que los inversionistas privados aseguren que además de los objetivos normales de su negocio su proyecto también tome en cuenta algunos impactos sociales importantes, así como, provean algún espacio de participación para la población local. Como resultado de este fenómeno la inversión estatal directa se ha mantenido a un mínimo mientras que los inversionistas privados son cada vez más responsables por el desarrollo local. (Soria: 2002 a)

En este contexto se elaboró la Constitución de 1993 . Habíamos pasado del modelo de desarrollo liderado por el Estado hacia un modelo de privatización del desarrollo, la economía y el Estado, donde las corporaciones privadas tienen un mayor control del mercado. Así, por ejemplo, el artículo 89 de la Constitución de 1993 estableció que las comunidades campesinas y nativas son autónomas en su organización, en su trabajo comunal, en el uso y disposición de sus tierras. En general, el artículo 89 es muy similar al artículo 161 de la Constitución de 1979 con el único añadido de la frase “y la libre disposición de sus tierras”. Elemento característico de la economía liberal que incorporó las tierras de las comunidades nativas al libre mercado.

Curiosamente la Constitución de 1993 reconoció algunos otros derechos indígenas como el tema de la jurisdicción dentro de su ámbito territorial y de conformidad con el derecho consuetudinario (artículo 149). Algunas otras diferencias entre ambas constituciones se refieren, por ejemplo, al caso del artículo 161 de la Constitución de 1979 similar al artículo 89 de la Constitución de 1993 que señala que el Estado respeta y protege las tradiciones de las comunidades nativas y campesinas, mientras que la Constitución de 1993 en su artículo 89 dice solamente que respeta la diversidad cultural, pero ya no dice que la protege. Es decir, hay un ligero cambio en términos de flexibilización de las normas relativas a la protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Otra diferencia está en el tema de la propiedad de las tierras. En la Constitución de 1979 el artículo 173 señala que las tierras de las comunidades nativas y campesinas son inembargables, imprescriptibles e inalienables. La inalienablidad tenía excepción en caso que la comunidad solicite la aprobación de una ley que permita la transferencia de propiedad. De manera diferente el artículo 88 y 79 de la Constitución de 1993 que establecen que la tierra de la comunidad indígena es imprescriptible, pero puede ser enajenada o embargada. Este es un cambio importante producto también del impacto del modelo liberal en la economía y del proceso de privatización del desarrollo.

Otra diferencia importante se encuentra en el tema del desarrollo empresarial de las comunidades nativas. La Constitución de 1979 estableció en su artículo 162 que el Estado promueve el desarrollo integral de las comunidades campesinas y nativas y fomenta las empresas comunales cooperativas. La Constitución de 1993, sin embargo, señala el tema, pero obviamente lo incorpora dentro del derecho a la libre empresa, de manera que lo que busca es evitar que pudiera existir un tipo de empresa diferente de aquellas que ya predominan en el mercado. Estos son algunos de los cambios que se presentan en la Constitución de 1993. El cambio favorable importante que aporta la Constitución de 1993 es lo referido a la jurisdicción indígena y al derecho consuetudinario.

2) La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo.
Las acciones de la población indígena amazónica peruana muestran que estos pueblos presentan permanentemente una demanda de ciudadanía para su incorporación a la sociedad occidental a la par con una demanda por el reconocimiento de la diversidad cultural. En el caso peruano, la Constitución de 1920 incorporó a las comunidades indígenas andinas y costeñas bajo protección legal. En 1974, el gobierno de Juan Velasco Alvarado dictó legislación específica para las poblaciones indígenas amazónicas. Sin embargo, el proceso de organización de los Cocama Cocamilla sólo se inició recientemente en 1990 como parte de los proyectos de desarrollo local dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

En 1989 se aprobó el Convenio 169 de la OIT, desde entonces varias ongs y organizaciones indígenas peruanas iniciaron un proceso de difusión de referido convenio en busca de lograr el respaldo de la sociedad civil para que el gobierno peruano ratificara el referido convenio. Este convenio es un cambio radical en la política diseñada en 1957 por el convenio 107 que había asumido la integración como una tendencia natural. El convenio 169 se basa en los principios de respeto y participación. Respeto a la cultura, la religión, la organización social y económica y la identidad de los pueblos indígenas. El convenio promueve la protección de éstos derechos a fin de asegurar el bienestar de los pueblos indígenas en el marco de los límites que una sociedad multiétnica plantea. Es sumamente importante reconocer que el convenio busca asegurar el derecho de los pueblos indígenas, al establecer sus prioridades de desarrollo.

Un aspecto fundamental es el reconocimiento del vínculo peculiar entre los pueblos indígenas con la tierra y el ambiente. El convenio reconoce los derechos de propiedad y de uso de los pueblos indígenas en particular, sobre aquellas tierras que han utilizado tradicionalmente y aquellas que han tenido acceso. Estos derechos deben ser protegidos considerando particularmente el derecho al uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Otra importante regulación del convenio señala que la reubicación debe ser sólo permitida cuando los pueblos indígenas han dado su consentimiento informado.

El Convenio 169 fue ratificado por el Perú el 17 de enero de 1994. El instrumento de ratificación fue depositado en Ginebra el 2 de Febrero de 1994. En consecuencia, el convenio entró en vigencia en el Perú el 2 de febrero de 1995. Una vez que se ha ratificado el convenio el país debe adaptar su legislación y desarrollar las acciones necesarias para implementar el convenio.

En el caso de las demandas indígenas se observa el reclamo del derecho al efectivo control de su territorio, hecho que se gráfica con las reiteradas demandas de que no se realicen nuevas actividades exploratorias sin su consentimiento previo e informado. Si bien este reclamo no tuvo éxito es indicativo del problema que enfrentan las poblaciones indígenas debido a la ficción jurídica que permite tratar al subsuelo separadamente del suelo. (AIDESEP 1999; La Torre López 1999, Soria 2001). Es decir, mientras los indígenas tienen reconocido el uso del suelo a su favor, el subsuelo puede ser dado en concesión a una empresa petrolera lo que hace que sobre un mismo espacio existan dos titulares reconocidos, sin que para ello se hayan establecido mecanismos de coordinación o de resolución de diferencias sobre el manejo del mismo espacio, lo que evidentemente resulta en conflictos. Este es un problema que la legislación debería atender a fin de minimizar las posibilidades de conflicto, estableciendo, por ejemplo, oportunidades para el dialogo y el acuerdo sobre las actividades a desarrollarse en una determinada área y la necesidad de un arbitraje en caso de diferencias. La situación se complica aún más cuando existe autorizaciones para la explotación forestal o minera pues todos estas se agregan al mismo espacio y se generan por autoridades independientes que no coordinan entre si y que hacen uso de la ficción jurídica que separa al suelo del subsuelo.

En el caso del conflicto alrededor de la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, en 1991, (Soria 2001) las organizaciones ambientalistas e indígenas se unieron rápidamente a fin de desarrollar una campaña de presión sobre Texas Crude Exploration Inc. y el gobierno peruano. Esta campaña involucró a organizaciones no gubernamentales internacionales. El resultado fue altamente positivo para las organizaciones no gubernamentales, ya que lograron involucrar a un congresista norteamericano y a diputados del congreso peruano los que intervinieron para demandar información y explicaciones de las autoridades del Ministerio de Energía y Minas. Es importante resaltar la interpretación del código ambiental efectuada por la Cámara de Diputados en el sentido de que esta norma prohibía la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria. (Soria: 2001)

Los representantes de las organizaciones indígenas reclamaron el hecho de que no habían sido invitados a participar de las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc., lo cual interpretaban como una transgresión de su derecho a un ambiente sano y equilibrado. De hecho la normatividad vigente no había consagrado el derecho de participación de los indígenas en la toma de decisiones sobre la explotación petrolera, pero estos interpretaban que en la medida en que tal decisión podía afectar el futuro de las comunidades colonas e indígenas de Pacaya Samiria ellos debían ser considerados como parte a ser escuchada. Al momento en que se desarrollaron estos eventos aún no entraba en vigencia el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo que consagró, recién a partir del 2 de febrero de 1995, una serie de derechos de las poblaciones indígenas.

En el caso peruano las organizaciones ambientales e indígenas fueron muy exitosas al lograr que Texas Crude abandonara su intención de explorar petróleo dentro de la reserva. Fue la efectiva coordinación de estas organizaciones con sus pares internacionales la que logró convencer a la compañía petrolera de que la exploración del bloque 61 traería una larga secuela de acciones de presión y demanda pública contra la empresa. Aún más importante es el hecho de que las organizaciones ambientales lograron implementar proyectos de conservación y desarrollo en la reserva, demostrando así que la conservación de los recursos naturales es una alternativa viable que puede contribuir al desarrollo sustentable. ( Soria 2001 2002)

El gobierno Fujimori quedó muy frustrado por la cancelación del contrato con Texas Crude. Dado el interés del gobierno en promover la inversión extranjera y con el fin de evitar otro incidente como el de Pacaya Samiria, el gobierno decidió modificar la legislación ambiental a fin de abrir el camino a otras probables inversiones extranjeras en el sector petrolero. Sin embargo, es importante anotar como pese a ello hasta la fecha no se ha vuelto a proponer la posibilidad de explotación petrolera dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria ni dentro de ningún otra área protegida. Este conflicto fue un pulseo político entre el gobierno y las organizaciones ambientales e indígenas donde, siendo estas ultimas infinitamente menos poderosas que aquel, lograron, sin embargo, ganar una batalla en la que contaban con la razón legal y el respaldo legitimador de la opinión pública nacional e internacional. Quizás si no se hubiera tratado de Texas Crude sino de una pequeña empresa petrolera latinoamericana el efecto de la presión pública pudiera no haber hecho mella en la empresa, tal como lo sugiere Scurrah (1995) cuando dice que las compañías del Tercer Mundo son menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental.

3) El impacto de la transición democrática
El 13 de abril del año 2001 se expidió el Decreto Supremo 15-2001-PCM mediante el cual se creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas. Este dispositivo estableció además la formación de una Mesa de Diálogo y Cooperación a fin de elaborar, con participación de las organizaciones indígenas e instituciones interesadas, propuestas de solución para los problemas que afectan a las comunidades nativas del país. La Comisión Especial contó con una Secretaría Técnica formada por el Instituto Nacional de Recursos Naturales –INRENA- y la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas –SETAI-, dependientes del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano –PROMUDEH- respectivamente, quienes tuvieron la atribución de formular propuestas tomando como insumos los aportes de los grupos de trabajo de la Mesa de Diálogo. Con el aporte de una consultoría especializada las propuestas formuladas permitieron elaborar un Plan de Acción, dividido en ocho áreas temáticas de acuerdo a los ocho asuntos prioritarios establecidos en el Decreto Supremo 15-2001-PCM. El Plan de Acción fue fruto de un trabajo colectivo, participativo, entre miembros de la sociedad civil (organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, consultores independientes, entre otros) y representantes de los diversos sectores públicos.

La apertura del gobierno de Paniagua dio un paso adelante en la democratización del país y en la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas. Este proceso fue un ejemplo del diálogo que hasta entonces no era posible imaginar. Las acciones mencionadas en el plan son reivindicaciones de los pueblos y comunidades indígenas amazónicas postergadas por muchos años. El diálogo fue un proceso en el que unos aprendieron de otros y éstos de aquellos, generando una dinámica de mayor confianza entre los diferentes actores, un mejor conocimiento del funcionamiento del Estado, una comprensión más cabal de los argumentos de unos y otros, y una serie de lecciones que, en cierto modo, están reflejadas a lo largo del documento.

El plan presenta una serie de propuestas concretas, acordadas con los propios funcionarios estatales, para:
a. Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad jurídica de las comunidades nativas de la Amazonía;
b. Ampliar la educación intercultural bilingüe a todas las comunidades nativas y en todos los niveles: inicial, primario, secundario y superior;
c. Construir un sistema intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pública entre las comunidades nativas;
d. Construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central;
e. Asegurar la participación de los pueblos indígenas en el manejo y en los beneficios de las áreas naturales protegidas;
f. Garantizar el acceso, uso y participación en los beneficios por parte de las comunidades nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la prevención de daños ambientales y sociales negativos;
g. Proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario; y
h. Respetar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.

Esperábamos que el Consejo de Ministros valorara en su exacta dimensión histórica el Plan de Acción, lo aprobara de manera integral e iniciara su ejecución inmediata, para de esa manera promover el bienestar y desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas del Perú. Efectivamente, el plan fue aprobado por el Consejo de Ministros y publicado en El Peruano. Lamentablemente el gobierno de Alejandro Toledo prefirió dejar el tema en manos de Eliane Karp y la CONAPAA. La que ha hecho oídos sordos a las demandas de Guillermo Ñaco (CEA-ARPI, Comisón Emergencia Ashaninka) (Quehacer 2001: 90-95). o Margarita Benavides (Instituto del Bien Común) (Quehacer 2001: 102-106) para que se lleve adelante el plan.

Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y cómo quedan articulados a la acción del Estado. Así en el discurso normativo para el desarrollo amazónico en la década Fujimori es posible identificar los siguientes mitos e invisibilidades. Los mitos del control perfecto del ente regulador sobre los regulados; del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos naturales; de lo local como espacio democrático; del capitalismo homogéneo; y de la homogeneidad del espacio y las distancias legales. Las inivisibilidaeds del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario); del gobierno local, de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas; de las disfunciones del sistema y del manejo comunitario de los recursos (Soria 2002)

El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad. (Soria 2002 b)

La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e invisibilidades que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-2001).

En particular, el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todavía los pasos necesarios para la implementación de los acuerdos establecidos en el Plan de Acción para las Comunidades Nativas.

Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsado por el Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308.

En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación.

La institucionalización de las materias ambientales, es decir; el proceso de creación de una autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamente en el control de ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y la evaluación, además de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones, introducción de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales.

En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el período de 1992, cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental a través de la legislación de promoción de inversiones. Cabe resaltar que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización y la transparencia en la gestión pública. (Soria 2001 2002 a 2002 b)

Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado.

Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el Perú.

Los pueblos indígenas amazónicos confrontan problemas relativos a la degradación de los bosques, a la explotación petrolera, a la salud, a la educación y a la participación en los espacios de decisión donde se implementa la política de manejo de recursos naturales. En el caso de Perú, los derechos de los pueblos indígenas reconocidos en las últimas décadas han ido dando cada vez más evidencia de que el problema no está en grandes normas o en una nueva ley de pueblos indígenas, sino que los problemas se encuentran más a nivel del pequeño funcionario en una remota localidad del bosque Amazónico peruano . El verdadero problema de los derechos indígenas en el Perú no es tanto si las autoridades de más alto nivel reconocen quienes tienen derechos sino cómo hacer que estos derechos sean efectivos en la cotidianedad de los pueblos indígenas y ante el funcionario de cuarto o quinto nivel que es responsable de aplicar la norma en un remoto pueblo de la Amazonía peruana. Esta verdad largamente comprendida por los pueblos indígenas y por sus dirigentes llevó a que, en el contexto del gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001), se decidiera conformar una Comisión Especial Multisectorial Para Las Comunidades Nativas encargada de elaborar un Plan De Acción Prioritario Para Las Comunidades Nativas que buscara atender y resolver los problemas de estas comunidades.

3) Alejandro Toledo y Elianne Karp: el síndrome de Jane.

4) El caso forestal: una luz de esperanza al final del túnel.
En abril de 2001, como respaldo a una iniciativa de concertación planteada por Foro Ecológico, Cámara Nacional Forestal y CIP-CIF se produjo una jornada de trabajo para elaborar aportes al reglamento de la Ley 27308. CORMADERA decidió participar como observador y no entrar a trabajar directamente en la concertación. Como resultado de este trabajo conjunto se incorporaron una serie de propuestas al reglamento de la Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Sin embargo, CORMADERA mantenía su estrategia de cabildear directamente sobre el Ministro de Agricultura y el Ministro de Industrias.

En septiembre de 2001 el Ministro de Agricultura convocó a los empresarios representados en Cámara Nacional Forestal y CORMADERA a dialogar para buscar una salida concertada al problema forestal. Un primer ejercicio fue elaborar un texto alternativo de Ley Forestal y de Fauna Silvestre durante los meses de setiembre a diciembre 2001. Una vez que contaron con un texto, se decidió convocar a los ambientalistas. Al conocer dicha propuesta el Foro Ecológico cuestionó la iniciativa de un texto derogatorio de la referida Ley. El Ministro señaló que era el resultado de la concertación con los empresarios. El Foro Ecológico y otras ongs. propusieron asegurar y fortalecer la implementación de la Ley 27308, promoviendo un espacio de concertación institucionalizado para avanzar en acuerdos que permitan hacer las modificaciones necesarias y los pasos graduales hacia su pleno cumplimiento. Los ambientalistas unánimemente rechazaron discutir un proyecto de modificaciones a la ley y mas bien propusieron discutir la política del sector forestal para implementar la Ley 27308.

El 2 de enero de 2002 se firmó un acuerdo entre empresarios, ambientalistas, indígenas y el Estado para llevar adelante la implementación de la nueva Ley Forestal con las concesiones de 5,000 a 10,000 has. orientadas, fundamentalmente, a pequeños extractores; es decir, a la población local de las regiones con recurso forestal.

La Mesa de Dialogo y Concertación Forestal acordó el establecimiento de un cronograma de implementación de la legislación forestal para asegurar el otorgamiento de concesiones hacia el mes de abril. Para ello se acordó determinar los Bosques de Producción Permanente en Madre de Dios, Ucayali y Loreto; la inscripción de los Bosques de Producción Permanente en los Registros Públicos; la implementación del OSINFOR, FONDEBOSQUE y CONAFOR; elaborar normas y procedimientos complementarios: D.S que exceptúa de plazo de convocatoria; determinar las unidades de aprovechamiento; definir y verificar el potencial de los tipos de bosque; determinar del derecho de aprovechamiento; nombrar la Comisión Ad Hoc para concurso público; preparar las bases para el concurso público; convocar a concurso y vender bases; absolución de consultas; fecha de presentación de propuestas; otorgamiento de la buena pro; suscripción de los contratos de concesión; e inicio de las actividades forestales.

El inicio del debate entre varios actores forestales permitió ensayar posiciones e iniciar un dialogo constructivo en aras de una solución sostenible para los bosque tropicales y el país. Un primer resultado concreto fue el acuerdo relativo al concurso público para concesiones de 5 000 a 10 000. Así salieron a concurso 1.5 millón de has. en Madre de Dios, donde se otorgaron en concesión 1.2 millones de has. En Ucayali salieron a concurso 3.5 millones de has, y se otorgó concesión sobre 2.2 millones de has. En Loreto se convocó a concurso. Los bosques de producción ya estaban inscritos en Registro Públicos de Loreto, aunque su inscripción había demorado por la oposición local planteada en múltiples espacios por un sector de CORMADERA, liderado por Guillermo Zender. Zender aprovechó su vinculo con el Frente Patriótico de Loreto para buscar eliminar la Ley 27308. Una serie de reuniones de negociación entre el gobierno y el Frente Patriótico de Loreto parecían haber encontrado la solución a través de la venta de vuelo forestal. Lamentablemente, cuando la solución al problema parecía haberse alcanzado Zender presionó para lograr que el Frente Patriótico de Loreto expulsara a los miembros de la Comisión Forestal que habían venido negociando con el gobierno.

San Martín y Huánuco han salido a concurso hoy solo está pendiente Loreto, Cusco, Puno, Pasco y Junín. El Perú tiene aproximadamente 70 millones de has. forestales. En este momento sólo ha salido a concurso 3 millones y medio, y deben estar pendiente del concurso otros tres millones de has.

Siete meses después de iniciado este proceso de concertación, el gobierno, negociando con el sector de empresarios y pequeños extractores que habían rechazado la concertación, acordó crear un régimen especial que permitiría prorrogar los contratos de 1000 has y crear un régimen dual que pondría en riesgo el sistema de ordenamiento que supone el régimen de concesiones forestales.

Este es el tipo de descentralización que requieren los pueblos indígenas para hacer realidad su participación en el manejo futuro de su territorio Areas naturales protegidas y bosques.

5) Lideres indígenas del siglo XXI: Hildebrando Ruffner, Manuel Huaya, Juanita Vásquez, Judith Reimundo.

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